玉环市人民政府

行政复议决定书

玉政复决字〔2020〕36号

 

申请人：林某某。

申请人：张某某。

申请人：颜某某。

申请人：颜某某。

申请人：李某某。

被申请人：玉环市楚门镇人民政府。

住所地：玉环市楚门镇昌业北路112号。

被申请人：玉环市自然资源和规划局。

住所地：玉环市玉城街道双港路187号。

被申请人：玉环市市场监督管理局。

住所地：玉环市玉城街道广陵路97号。

被申请人：玉环市综合行政执法局。

住所地：玉环市玉城街道长康路1号。

被申请人：玉环市住房和城乡建设局。

住所地：玉环市玉城街道长康路201号。

第三人：张某某。

第三人：冯某某。

第三人：王某某。

第三人：叶某某。

第三人：黄某某。

第三人：李某某。

第三人：余某某。

申请人林某某、张某某、颜某某、颜某某和李某某不服被申请人玉环市楚门镇人民政府、玉环市自然资源和规划局、玉环市综合行政执法局、玉环市市场监督管理局和玉环市住房和城乡建设局作出的《玉环市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书》，于2020年12月24日向本机关申请行政复议，本机关依法于2020年12月25日予以受理，于2020年12月30日追加第三人，于2021年1月21日举行了行政复议听证会，现已审理终结。

申请人请求：请求撤销《玉环市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书》。

申请人称：一、对行政部门的盖章存在很大异议，有三个部门盖章落款日期为同一天，实际是否开展现场勘验，安全评估存疑。

二、住建部门作为加装电梯牵头部门应先审查后再转交其他部门办理，现住建部门盖章日期晚于其他部门不符规定。

三、加装电梯实际面积超出用地红线，占用公用通道面积8.16平方米，严重妨碍行人及车辆来往，相关单位施工前未进行现场勘验及安全评估。

申请人提交以下证据：1.身份证复印件六份；2.《玉环市既有住宅加装电梯申请表》复印件一份；3.《玉环市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书》复印件一份；4.情况说明复印件一份；5.现场图片复印件十一份；6.不动产权证书复印件五份；7.《协议书》复印件一份；8.《土地行政处罚决定书》复印件一份；9.《建设工程规划许可证》复印件一份。

被申请人玉环市楚门镇人民政府称：允许既有住宅加装电梯，这是为完善既有住宅使用功能，提高居民居住品质，方便居民生活的一项重要民生事项。对此，省建设厅等九部门在2016年就出台了相关指导意见。

2020年7月30日被申请人玉环市楚门镇人民政府根据该小区住户的申请，经审核，认为加装电梯在该小区自身使用范围且未影响相邻方通行，故在某社区意见的基础上，签署了同意加装意见，并加盖了政府公章。该行为是电梯加装行政许可过程中的中间行为，对电梯加装许可不产生实质性影响，电梯加装行为是否获准，最终决定权在建设等职能部门。

故将玉环市楚门镇人民政府列为被申请人缺乏依据，请予驳回。

被申请人玉环市楚门镇人民政府未提交证据。

被申请人玉环市自然资源和规划局称：申请人以被申请人玉环市自然资源和规划局在涉案《玉环市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书》栏目中签署的审查意见侵害了其合法权益为由,将玉环市自然资源和规划局列为被申请人提起本案行政复议的行为缺乏事实根据和法律依据，玉环市自然资源和规划局不是本案行政复议适格被申请人，申请人将玉环市自然资源和规划局列为本案行政复议被申请人，属于错列被申请人，应当予以驳回，理由如下：玉环市人民政府为适应经济社会发展和人口老龄化的需要，完善我市既有住宅使用功能，提高宜居水平，方便居民生活，根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发﹝2013﹞35号）、《浙江省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（浙政发﹝2014﹞13号）、《台州市电梯安全管理规定》、台州市住房和城乡建设局等13部门《关于推进既有住宅加装电梯的实施意见（试行）》等文件精神，结合我市实际，制定了《关于推进既有住宅加装电梯的实施意见（试行）》，该《实施意见》明确：市住建局收到申请人申请，应当在2个工作日内向自然资源规划、综合行政执法、特种设备安全监督管理、供电等部门发出并联审查意见书，征询相关部门意见。市住建局在综合本部门及自然资源规划、综合行政执法、特种设备安全监督管理、供电等部门审查意见后，作出联合审查意见。由此可见，对于加装电梯，终局性审查意见的作出者，或者说是否同意行政相对人加装电梯行为的审批者是市住建局。被申请人玉环市自然资源和规划局在《玉环市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书》的格式栏目中就间距等涉及规划技术问题提出审查意见，签署“同意”或“不同意”，这是一个具体的行政行为之中的过程性行政行为，该过程性行政行为不具有终局性；该过程性行政行为不对行政相对人的权利义务产生实际影响，且受制于最终处理决定，不具有事实上的最终性，因此不具有可诉性；被申请人玉环市自然资源和规划局签署的审查意见是行政机关在作出行政处理决定之前的预备性或阶段性行为，是行政机关内部行为，对公民、法人或者其他组织的权益不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。

综上所述，被申请人玉环市自然资源和规划局认为，申请人以玉环市自然资源和规划局在涉案《玉环市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书》的格式栏目中签署审查意见侵害其合法权益为由将玉环市自然资源和规划局列为被申请人提起本案行政复议，属于错列被申请人，玉环市自然资源和规划局不是本案行政复议适格被申请人，恳请复议机关依法驳回。

被申请人玉环市自然资源和规划局提交以下证据：1.《玉环市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书》复印件一份；2.《关于推进既有住宅加装电梯的实施意见（试行）》复印件一份；3.《中华人民共和国行政复议法》复印件一份。

被申请人玉环市综合行政执法局称：一、五位申请人不具有提起本案行政复议的主体资格。

1、林某某等五位申请人与某公寓加装电梯没有利害关系。五位申请人系玉环市某路上一栋6间联建房的业主，某公寓位于申请人房屋的北面，两栋楼房相距约12米，电梯加装所在位置与申请人房屋之间最短距离8米，未占用机动车道，不会对5位申请人的出行、通风、采光等产生影响，故申请人和加装电梯没有利害关系。

2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼”。五位申请人提出《玉环市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书》同意加装电梯，电梯实际占地超出用地红线，占用公用通道面积8.16平方米，这一诉讼理由主张的是业主共有利益而非五位申请人的专有利益，五位申请人以自己的名义提起行政复议，不符合上述司法解释规定的二个“过半数”条件。

二、被申请人玉环市综合行政执法局没有许可（加装电梯）的职权和职责。根据《玉环市人民政府办公室关于推进既有住宅加装电梯的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》）第三条规定，既有住宅加装电梯属于特种设备安装行为，加装电梯工作的责任主体是业主；《实施意见》第五条第（四）项规定，市住建局收到申请人申请，应当在2个工作日内向自然资源规划、综合行政执法、特种设备安全监督管理、供电等部门发出并联审查意见书，征询相关部门意见，相关部门应当在收到联合审查意见书后5个工作日内签署意见，并加盖本单位公章后反馈给市住建局，相关部门审查意见应当注明“同意”或“不同意”，未表达明确态度的，市住建局可以退回要求重新提出审查意见，……市住建局在综合本部门及相关部门意见后，作出联合审查意见。按照上述规定，被申请人玉环市综合行政执法局既不是责任主体，也不是作出最终联合审查意见的部门，没有许可（加装电梯）的职权和职责，故认为本案将玉环市综合行政执法局列为被申请人，属于主体不适格。

三、被申请人玉环市综合行政执法局在《实施意见》中签署“同意”的意见系内部讨论意见，不是具体行政行为，对外不发生法律效力，不具有可诉性。被申请人根据《实施意见》的要求就煤气管网方面经过现场勘察进行可行性论证分析，表发的意见系技术性意见，不具有行政许可性。况且被申请人盖章同意后还要被牵头联合审查的住建部门进行再确认，不具有终结性，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。因此，被申请人玉环市综合行政执法局就煤气管网方面的技术问题表发的技术论证意见不具有可诉性。

综上，请求复议机关依法予以驳回。

被申请人玉环市综合行政执法局提交以下证据：1.《统一社会信用代码证书》复印件一份；2.《法定代表人身份证明书》复印件一份；3.勘察记录复印件一份；4.勘验图复印件一份；5.勘查照片、证明复印件各一份；6.图纸及照片复印件各二份；7.《玉环市人民政府办公室关于推进既有住宅加装电梯的实施意见（试行）》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》复印件一份。

被申请人玉环市市场监督管理局称：被申请人玉环市市场监督管理局认为在本次行政复议中将玉环市市场监督管理局列为被申请人之一是错误的，理由如下：

1、是否同意加装电梯的审批是建设规划部门的法定许可职责，并非被申请人玉环市市场监督管理局的许可职责。作出许可张云剑等人在既有住宅加装电梯的具体行政行为的行政机关是建设规划部门，并非被申请人玉环市市场监督管理局。根据玉政办发﹝2019﹞39号《玉环市人民政府办公室关于推进既有住宅加装电梯的实施意见（试行）》规定“市住建局在综合本部门及自然资源规划、综合行政执法、特种设备安全监督管理、供电等部门审查意见后，作出联合审查意见”，说明被申请人玉环市市场监督管理局是为市住建局的电梯安装审批的行政许可提供辅助性的审查意见，被申请人玉环市市场监督管理局的审查意见仅对市住建局负责，是行政许可过程中的一个阶段性的内部行政行为，并非一个独立的、外部的具体行政行为，该审查意见只对市住建局作出对外的行政许可决定起参考作用，并不会直接影响行政相对人的权利义务。

2、根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，只有法律、行政法规才能设定行政许可，玉政办发﹝2019﹞39号文件作为一个规范性文件，显然是无权设定行政许可的。因此，该文件中规定的所谓“联合审查”，本质上仍是对建设规划部门的原有的法定行政许可权力的实施作了一些细化的规定，并非创设一个新的行政许可规定。在该联合审查意见表上盖章的除住建局之外的其他各个部门，其审查意见均是为住建局的最终行政许可决定提供参考意见，并非独立的行政许可决定。

3、被申请人玉环市市场监督管理局在并联审查意见书上签署“同意”并盖章意为在电梯安装前，电梯安装单位应按规定告知市场监督部门，电梯进入安装程序后，被申请人玉环市市场监督管理局同意依法履行特种设备监督管理职责，并非对电梯安装申请人能否安装电梯进行审查。

综上所述，申请人将玉环市市场监督管理局列为被申请人属于申请对象错误，请求依法驳回申请人的复议申请。

被申请人玉环市市场监督管理局提交以下证据：1.《玉环市既有住宅加装电梯申请表》复印件一份；2.《玉环市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书》复印件一份；3.《玉环市人民政府办公室关于推进既有住宅加装电梯的实施意见（试行）》复印件一份。

被申请人玉环市住房和城乡建设局称：一、申请人认为几个部门同时盖章，存在存疑。根据玉政办发﹝2019﹞39号文件《玉环市人民政府办公室关于推进既有住宅加装电梯的实施意见（试行）》第五条第四小条关于“联合审查”的规定，市住建局在综合本部门及自然资源规划、综合行政执法等部门审查意见后，作出联合审查意见。各部门同一天盖章正是联合审查的体现。

二、申请人认为被申请人玉环市住房和城乡建设局晚于其他部门盖章不合法。而按《实施意见》的第五条第四小条规定，被申请人玉环市住房和城乡建设局在综合其他部门的审查意见后，再作出联合审查意见，故被申请人玉环市住房和城乡建设局应盖章在后符合规定。

三、本次加装电梯位置并没有占用机动车道路面积，机动车道路与原道路宽度没有改变。

四、本次加装电梯，相关部门对现场已实地查勘，且已就加装电梯的方案在小区内予以公示，在公示期内，申请人等人均无提出异议。且电梯加装公司及设计公司已对本加装电梯桩施工安全进行说明。

综上，被申请人玉环市住房和城乡建设局认为本次加装电梯的程序合法，事实清楚，亦没有侵害申请人的合法权益，应予以维持。

被申请人玉环市住房和城乡建设局提交以下证据：1.桩施工安全说明复印件一份；2.公示照片复印件一份；3.并联审查意见书复印件一份；4.《玉环市人民政府办公室关于推进既有住宅加装电梯的实施意见（试行）》复印件一份；5.《信访事项处理意见书》复印件一份；6.《玉环市既有住宅加装电梯项目协议书》等复印件一份。

第三人称：一、第三人作为某公寓的业主，根据玉环市人民政府办公室玉政办发﹝2019﹞39号文件向玉环市楚门镇某居民委员会提出申请，要求对某公寓加装电梯，经玉环市某居民委员会和玉环市楚门镇人民政府审核同意，并分别向玉环市自然资源和规划局、玉环市综合行政执法局、玉环市市场监督管理局、国网浙江玉环市供电有限公司及玉环市住房和城乡建设局报批，各部门对某公寓加装电梯的条件进行全面审查,经审查后符合条件，才出具了《玉环市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书》，这完全是符合国家关于加装电梯的程序。

二、第三人向玉环市某居民委员会提出申请加装电梯前，已经就加装电梯委托了相关有资质的部门进行了场地踏勘、规划设计，经相关部门场地踏勘、规划设计后，完全符合加装电梯要求，并将加装的电梯发包给有资质的部门安装。而现在林某某等认为第三人加装电梯实际面积超出用地红线，占用公用通道，严重妨碍行人及车辆来往，相关单位施工前未进行勘查评估，完全是一面之词。

为此，第三人希望市人民政府，查明事实，驳回申请人对《玉环市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书》的行政复议申请。

第三人提交以下证据：1.玉环市既有住宅加装电梯申请表复印件一份；2.公示复印件一份；3.玉环市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书复印件一份；4.桩施工安全说明复印件一份；5.玉政办发〔2019〕39号文件复印件一份；6.玉环市既有住宅加装电梯项目协议书复印件一份；7.某公寓加装电梯岩土工程勘察说明复印件一份；8.施工图设计文件审查专用合同书复印件一份；9.相关资质证书复印件十份；10.图纸复印件十一份；11.图纸复印件三份。

经审理查明：2020年7月30日，第三人之间签订《玉环市既有住宅加装电梯项目协议书》，并同时向玉环市楚门镇人民政府提出申请加装电梯，且于同日，将加装电梯方案进行公示，公示期满并得到了玉环市某居民委员会和玉环市楚门镇人民政府的确认与同意。在经过第三人所在社区和乡镇确认与同意后，被申请人玉环市住房和城乡建设局组织玉环市自然资源规划局、玉环市综合行政执法局、特种设备安全监督管理等部门对第三人上报的既有住宅质量、消防通道等情况进行了现场勘查与评估分析，第三人委托相应具有资质的设计单位进行加装电梯设计、岩土工程勘察单位进行岩土勘察以及建设工程施工图审查单位对加装电梯设计图进行审查。在上述事项完成后，被申请人玉环市住房和城乡建设局在听取相关部门审查意见的情况下，于2020年10月24日作出联合审查意见，同意第三人对其既有住宅加装电梯。后申请人认为被申请人玉环市住房和城乡建设局同意第三人加装电梯影响其权益，向本机关提出行政复议申请。

以上事实有申请人、被申请人和第三人提供的证据予以证实。上述证据其来源、形式合法，内容真实，且证据间能相互印证，足以认定。

本机关认为：一、玉环市楚门镇人民政府、玉环市综合行政执法局、玉环市市场监督管理局以及玉环市自然资源和规划局不是本案适格被申请人。依据《关于开展既有住宅加装电梯试点工作的指导意见》（浙建﹝2016﹞6号）、《台州市住房和城乡建设局等13部门关于推进既有住宅加装电梯的实施意见（试行）》（台建﹝2019﹞81号）以及《玉环市人民政府办公室关于推进既有住宅加装电梯的实施意见（试行）》（玉政办发﹝2019﹞39号），既有住宅加装电梯的行政许可部门为建设规划部门，在本案中为玉环市住房和城乡建设局，即其应为本案唯一适格被申请人。且玉环市楚门镇人民政府、玉环市综合行政执法局、玉环市市场监督管理局以及玉环市自然资源和规划局仅在本案所涉行政许可中为被申请人玉环市住房和城乡建设局提供技术性、辅助性的审查意见，并不对外产生行政许可的效力，属行政许可作出前，各行政机关内部交流意见的内部行为，并非独立对外的具体行政行为。故此，玉环市楚门镇人民政府、玉环市综合行政执法局、玉环市市场监督管理局以及玉环市自然资源和规划局不是本案适格被申请人。

二、被申请人玉环市住房和城乡建设局作出《玉环市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书》属事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法。依据《关于开展既有住宅加装电梯试点工作的指导意见》（浙建﹝2016﹞6号）、《台州市住房和城乡建设局等13部门关于推进既有住宅加装电梯的实施意见（试行）》（台建﹝2019﹞81号）、《玉环市人民政府办公室关于推进既有住宅加装电梯的实施意见（试行）》（玉政办发﹝2019﹞39号）以及《住房和城乡建设部办公厅关于浙江省调整房屋建筑和市政基础设施工程施工许可证办理限额意见的函》（建办市函﹝2020﹞432号），既有住宅加装电梯须由加装申请人签署加装电梯项目协议书后提出申请，并将加装方案进行公示，公示无异议后，公示结果由加装申请人所在社区与乡镇进行确认，经社区与乡镇同意后，建设规划部门组织各相应部门进行现场勘查并评估分析加装电梯可行性，加装申请人委托具有资质的单位进行加装电梯设计，建设规划部门听取各相应部门意见后作出联合审查意见同意加装申请人对其既有住宅加装电梯。在本案中，第三人之间签订了加装电梯项目协议书，并向其所在乡镇政府提出申请加装电梯，且于同日，将加装电梯方案进行公示，公示期满并得到了社区和乡镇政府的确认与同意，之后被申请人玉环市住房和城乡建设局组织了玉环市自然资源规划局、玉环市综合行政执法局、特种设备安全监督管理等部门进行了现场勘查并对加装电梯可行性进行了评估分析，第三人也委托了具有相应资质的单位进行了加装电梯设计、岩土勘查以及加装电梯设计图审查，最终，被申请人玉环市住房和城乡建设局审查了第三人所提供的材料，听取了各相应部门的意见，作出了《玉环市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书》同意第三人对其既有住宅加装电梯。

综上所述，玉环市楚门镇人民政府、玉环市综合行政执法局、玉环市市场监督管理局以及玉环市自然资源和规划局不是本案适格被申请人，被申请人玉环市住房和城乡建设局作出《玉环市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书》属事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法。故此，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项决定如下：

一、驳回申请人林某某、张某某等人对玉环市楚门镇人民政府、玉环市综合行政执法局、玉环市市场监督管理局以及玉环市自然资源和规划局的行政复议申请。

二、维持被申请人玉环市住房和城乡建设局作出的《玉环市既有住宅申请加装电梯并联审查意见书》。

申请人、第三人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

 

2021年3月4日

 

 

附件

本决定依据的相关法律和法条

 

《中华人民共和国行政复议法》

第六条  有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；

（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；

（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；

（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；

（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；

（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

第二十八条  行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:

（一） 具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

（二） 被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

（三） 具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:

1.主要事实不清、证据不足的；

2.适用依据错误的；

3.违反法定程序的；

4.超越或者滥用职权的；

5.具体行政行为明显不当的。

（四） 被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。

行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

 

《中华人民共和国行政复议法实施条例》

第二十八条  行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：

（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；

（二）申请人与具体行政行为有利害关系；

（三）有具体的行政复议请求和理由；

（四）在法定申请期限内提出；

（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；

（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；

（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。

第四十八条  有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：

（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；

（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。

上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。

 

 

 

 

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