2020年7月上旬，我局委托第三方中介机构人员随赴清港、芦浦、龙溪、干江、海山四镇一乡检查2018、2019年内部控制制度建设和执行情况。现将检查情况汇报如下。

一、检查依据

1.《浙江省财政厅 浙江省审计厅 浙江省扶贫办公室关于组织开展全省基层财政资金管理专项检查的通知》（浙财基〔2020〕7号）

2.财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）

3.省市县财政部门关于开展2019年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知

二、总体情况

乡镇领导对此次检查都比较重视，安排专人负责此次检查的迎检工作，梳理了现有的内部控制制度和相关管理制度,整理准备了制度文本和相关资料、表单。经检查，各乡镇均成立了内控领导小组，大部分乡镇成立了工作小组，明确了内控牵头部门为党政办或者是设在党政办内的财政财务办公室，安排乡镇长任内控领导小组组长、明确了副组长和成员；各乡镇建立了集体议事决策机制，明确了大额资金上会的范围及标准；大部分乡镇能够在预算管理和收支管理方面做到不相容岗位相分离；大部分乡镇建立了预算管理制度、财务管理制度，以及政府采购、资产、建设项目和合同方面的管理制度，相关内控制度和流程在单位六大经济活动中予以落实，内部控制体系基本建立。但在检查中也发现，各乡镇工作开展情况不平衡，不同程度地存在部分制度不够完善，部分制度的执行还需强化方面的问题。

三、存在的主要问题

（一）单位层面内控情况

1.单位内控机构组成

（2）除龙溪镇外，其他四家乡镇未明确内部控制监督部门。

（2）五个乡镇均未明确内控领导小组、工作小组和监督部门的工作职责。

2.内控机构机制运行

五个乡镇均未开展内控风险评估和内控自我评价工作。

3.权力运行制衡机制

（1）五个乡镇虽然制定了相关内控制度，但相关制度未对决策、管理、执行、监督四项权力进行明确分离设置。

（2）除干江镇外，其他四家乡镇的岗位设置和主要职责方面的说明材料，只明确了预算和收支管理方面的岗位职责，未明确政府采购、资产、建设项目、合同管理方面的岗位职责内容。

（3）在不相容岗位相分离方面，一是芦浦、龙溪两镇，人员已调离财务会计岗位，但未及时更新会计核算系统中关于人员岗位和权限的设置；二是芦浦、龙溪两镇，对不相容岗位应相互分离的重要性不够重视，会计凭证显示制单人、记账人、复核人均为同一人。三是部分乡镇因人员所限，总预算会计、政府会计，其会计核算岗与稽核岗未做到完全分离。

（4）海山、龙溪、干江三个乡镇未制定轮岗制度，五个乡镇均未开展对不具备轮岗条件的岗位或人员的业务活动进行专项审计。

（二）业务层面内控情况

1.六大经济活动内控制度建立情况

（1）芦浦、海山、龙溪、干江四个乡镇，或缺失政府采购管理制度，或缺失合同管理制度，海山、龙溪镇两个制度都缺失。

（2）建立预算管理制度的乡镇，不同程度地缺失项目库管理、预算分解下达、预算调整、决算、绩效评价、预决算信息公开方面的内容，也未明确监督部门。

（3）建立收支管理制度的乡镇，不同程度地缺失非税收入管理、票据管理、公务卡管理、银行账户、财务印章、财政平台和网银的账户、密码和Ukey保管、收支分析、会计档案管理方面的内容，也未明确监督部门。

（4）建立政府采购管理制度的乡镇，不同程度地缺失采购预算、采购组织形式、采购方式、采购方式变更、政府购买服务、采购验收、采购质疑答复与投诉方面的内容，也未明确监督部门。

（5）建立资产管理制度的乡镇，不同程度地缺失资产配置、资产处置、货币资金管理、资产盘点清查、国有资产年度报告方面的内容，也未明确监督部门。

（6）建设项目管理制度方面，一是龙溪、干江两镇其制度只涉及工程建设项目财务和资金方面的内容；二是各乡镇不同程度地存在缺失项目立项、招标方式、项目实施、建设项目档案管理、项目竣工结算方面的内容。

（7）合同管理制度方面，除干江镇建立了合同签订的内部申请审批表单制外，各乡镇普遍存在合同的订立未实行申请审批制、未实行归口管理和建立合同台账，也未明确监督部门的情况。

（8）在财政财务管理制度建设情况方面，芦浦、海山、龙溪三个乡镇，或缺失本单位的账户管理制度，或缺失反映财政资金就地就近监管机制方面的制度规定。

2.内控制度和流程执行不规范、未完全落实

（1）预算管理方面，各乡镇普遍未进行预算指标内部分解下达，预算调整无内部申请审批表单，除年度决算外平时未进行预算执行情况分析。

（2）支出管理方面，各乡镇普遍未建立支出事项事先申请审批表单制，部分乡镇在会计凭证中未将会议纪要、合同（涉及资金支付的关键页）、验收单、资产领用单等直接形成支付证据链的资料装订入凭证中。

（3）政府采购管理方面，部分乡镇未做到应采尽采，如抽查到，芦浦镇2019年1月61号凭证反映支付台州世邦广告装潢有限公司广告费计301590元，系全年多个科室、线办多次购买的宣传广告服务，已达到财政部门规定的货物或服务类采购限额标准（20万元），但未见实行政府采购的佐证材料。2019年1月支付老旧工业区拆违项目款844400元，凭证中只附有拆违清单，但未见实行政府采购的相关佐证材料。抽查到海山乡2018年下半年向玉环市海源水产品养殖专业合作社徐招德分3次支付牡蛎壳款计33.16万元，2018年12月至2019年5月期间分4次支付牡蛎苗款计25.9万元，均达到政府采购货物类采购起点，但未见实行政府采购的相关佐证材料。

（4）固定资产管理方面，各乡镇均未开展资产清查盘点工作，除海山、干江外，其他乡镇未建立固定资产入库/领用申请审批制度。

（5）建设项目管理方面，各乡镇普遍能够按照规定进行工程建设项目的招标投标，但在建设项目档案资料整理归档方面还需要进一步规范，以保证资料的完整和妥善存档。

（6）合同管理方面，除干江镇外，各乡镇普遍存在合同的订立未实行申请审批制、未实行归口管理和建立合同台账的情况。

三、完善整改建议

内部控制是行政事业单位内部管理关口前移、“未病先防”重要制度安排。防止腐败主要从两个方面入手：一是"不易”；二是"不能”。内部控制制度正是要从根本上解决第二个问题。

内部控制是“未病先防”。核心是建立相互制衡的工作机制和科学有效的管控方法。通过制衡机制、流程再造和信息化手段在行政事业单位日常管理中的运用，对单位业务管理活动的市场风险、操作风险、法律风险、声誉风险等进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正，及时堵塞制度漏洞、消除管理隐患，不给极个别的违法违规违纪人员以可乘之机。

内部控制制度和流程的执行，将管控的关口前移，防患于未然，成本低、损失小，效益高。实现内部控制，在防止国有资产流失、提升资源使用绩效的同时，也有利于保护我们自己的干部。

为了完善内控体系建设和强化内控制度和流程的执行，针对检查中发现的风险和问题，提出如下整改完善措施的建议：

（一）加强内部控制组织保障

健全的内控组织机构是确保内控制度建设和内控制度执行的组织保障，建议按照财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）的要求，建立内控领导小组、工作小组和监督机构，明确牵头部门，明确组长（一般是行政一把手担任）、副组长和成员，明确领导小组、工作小组、监督小组各自的工作职责，将内控建设和内控的执行分解落实到相关内控组织机构和部门，并有效协调内控工作的开展。监督部门应与牵头部门相对独立。

（二）合理设置内部控制关键业务岗位并明确职责权限

内部控制的核心是建立制衡机制，制衡机制要通过六大经济活动的关键业务岗位来落实，每个岗位要明确职责权限，权责对等，且不相容岗位相互分离，除特殊情况特殊授权外，不得越位越权缺位。单位应当以书面形式（岗位责任书或其他相关文件），明确岗位职责、岗位权力以及与其他岗位或外界的关系。

建议根据本单位“三定”方案规定，结合单位实际情况以及六大经济活动的流程和特点，合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。

（三）落实关键岗位定期轮岗（或专项审计）机制

实施轮岗制度是有效防范内控风险的手段，一是约束关键岗位人员的行为，二是及早发现内部管理中的问题和隐患，三是克服人员管理的疲劳效应，保持管理者清醒和被管理者的自律。建议组织协同内部相关部门建立六大经济活动关键岗位轮岗机制，明确轮岗范围、轮岗条件、轮岗周期、轮岗流程、责任追溯等内容。对不具备轮岗条件的岗位和人员，实行专项审计制度，专项审计制度应明确审计的范围、内容、程序、结果运用等事项。

（四）建立健全六大经济活动“四权分离”机制

“决策、管理、执行、监督”四权分离机制是实施内控制衡的手段之一，单位应当建立健全六大经济活动的四权分离机制，将四权分离机制具体落实到预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同管理的相关内控制度和岗位职责中。

（五）健全本单位内部控制制度

六大经济活动内控制度应明确各业务环节控制目标、控制要求、与其他环节的衔接控制要求等内容。明确相关机构和岗位的职责权限，确保事项申请、内部审核审批、业务执行、信息记录以及内部监督等不相容岗位相互分离。明确各关键业务环节的工作流程、时间要求、审批权限和责任划分等。

建议对六大经济活动业务环节及管理要求进行全面梳理，根据法律法规和规范性文件，结合本单位内控实际，按照内控的内在逻辑，制定六大经济活动内控制度和流程，补充完善现有的相关制度及内容条款。根据最新外部政策对不适用的旧制度或相关内容进行更新并及时发布，为各部门工作提供内部管理制度依据。

（六）有效执行内部控制制度及流程

单位内控机构的建立、内控制度及流程的建设其目的是为了有效执行内控制度及流程。

表单控制是有效实施内控的方法之一，建议各乡镇根据单位制度规定、管理要求，结合公务活动特点、业务流程，制定格式统一规范、要素齐全、分级授权职责归属明确的内部各类经济活动业务申请审批表单，将经济活动所涉及的职责权限明晰化、表单制度化，表单的填制、审核、归档规范化，环环相扣，表单填制要素不齐全、所附材料缺失、审批不到位，下一环节不予受理、要求其补充完善。强化用表单控制申请审批权限和流程，确保各项内控制度落到实处，同时提高内部申请审批的效率。

按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《行政单位国有资产管理暂行办法》要求，单位应当定期清查盘点资产，确保资产安全完整。建议单位组建资产清查小组，一年至少一次对本单位的资产进行定期清查盘点，根据盘点结果填写实物资产盘点表（资产使用者或保管者签字确认），并与资产台账记录、固定资产财务明细账核对，发现不相符的应及时查明原因，规范处理。清查盘点工作结束后应形成清查盘点报告，向单位领导和内控领导小组汇报，并妥善存档。

合同文本拟定完成后，单位应当对合同文本进行严格的审核，履行合同申请审批程序。审核人员应当对合同文本的合法性、经济性、可行性和严谨性进行重点审核，关注合同的主体、内容和形式是否合法，是否符合单位利益，是否符合单位合同谈判的条件，是否符合招标采购文件的要求，以及投标响应文件的承诺。对影响重大或法律关系复杂的合同文本，合同归口管理部门应组织业务部门、财会部门等相关部门进行审核，必要是聘请法律顾问审核。

（七）健全内部控制监督与评价机制

单位应当依据建立的内部控制体系，加强对内控制度、流程及执行情况的评价与监督，针对发现的风险和问题，剖析产生的原因和发生问题的可能性，采取防范措施不断整改完善内控体系。

按照《浙江省财政厅关于开展行政事业单位内部控制自我评价工作的通知》（浙财会〔2017〕27号）要求，单位应每年开展内部控制自我评价，并出具单位内部控制自我评价报告。

按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求，单位成立风险评估工作小组，并且由单位领导担任组长，每年进行经济活动风险评估，形成书面报告并及时提交单位领导班子。

（八）加快内控制度和流程落地的措施

一是设计符合单位内控管理实际、统一规范的相关申请审批表单，以申请审批表单为载体推动内控制度和流程的执行。

二是建立健全内控制度，补充完善缺失的内控制度、以及缺失的内控制度中的内容条款。