附件1

玉环市农村宅基地管理改革试点方案（征求意见稿）

为贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》和《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）、《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）等政策法规，为推进我市农村宅基地管理改革工作，进一步助推共同富裕，制定改革试点方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大、十九届五中全会和省第十四次党代会、省委十四届八次全会精神，忠实践行“八八战略”、奋力打造“重要窗口”，围绕全面实施乡村振兴战略，以助推共同富裕为主线，以保障农民基本居住权为前提，以农村宅基地制度改革为引领，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”有效实现形式，加快构建“权属清晰、权能完整、流转有序、管理规范”的新型农村宅基地制度，努力打造农村宅基地改革的“玉环样板”。

二、基本原则

（一）坚持改革与保障权益相结合。始终把实现好、维护好、发展好农民宅基地权益作为改革的出发点和落脚点，按照试点先行、风险可控的原则，兼顾各方利益诉求，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。

（二）坚持集体主导与农民持股共富相结合。把全体农民作为村集体的“股东”，通过村级集体经济股份合作社的运营，农民作为“股东”享受到集体资产发展壮大的成果，增加农民的财产与收入。建立完善“共同经营、收益分红”机制，将村民利益与众筹建设项目收益紧密捆绑，使村民成为“利益相关者”，提升农民作为主人翁意识的归属感。

（三）坚持数字赋能与统筹推进相结合。开展农村宅基地信息化建设，推动农村宅基地管理手段、管理模式、管理理念创新，加快农村宅基地管理数字化转型，做到宅基地集体所有权制度化、农户资格权标准化、建房审批流程化、使用权流转规范化、监管执法常态化。以点促面，聚焦农村宅基地制度突出矛盾和主要问题，精准施策，力争在关键环节和重点领域取得重要进展。

（四）坚持改革与壮大村级集体经济相融。鼓励村集体提供农村宅基地改革进一步盘活闲置、低效使用的办公用房、厂房等设施，或利用非农建设用地和村留用地，以集体投资、合作投资和委托经营等多种方式，改建或新建标准厂房、商业用房、专业市场、仓储设施、停车场、职工生活服务设施等经营性物业。继续深化巩固“飞地抱团”发展集体经济模式，探索跨村抱团发展小微园区模式，增强村级造血功能。

三、工作目标

通过改革试点，进一步厘清农村宅基地所有权、资格权、使用权之间关系，明确各自权能，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局；探索完善宅基地分配、流转、退出、使用、审批、监管等制度的方法路径，健全农村宅基地权益保障和取得方式，完善农村宅基地自愿有偿退出长效机制，建立闲置农房和宅基地盘活利用机制，推动农村宅基地制度更加健全、权益更有保障、利用更加有效、管理更加规范。

四、工作任务

（一）完善农村宅基地管理。根据《玉环市国土空间总体规划（2020-2035年）》，结合全市人口变化和社会发展需求，加快推进“多规合一”，科学编制村庄布局规划，确定农村宅基地用地规模，为村民建房提供依据。结合农村实际，统筹考虑户籍关系、土地承包、居住情况、履行义务等因素，研究制定户的界定、分户条件、宅基地资格权人认定和登记等操作细则，保障农村宅基地资源公平合理分配。明确农村村民一户只能拥有一处拨用宅基地，每户用地面积不得超过限定面积标准。符合“一户一宅”条件的村民，要使用预留宅基地不占或少占新增建设用地，引导宅基地选址尽量不占或少占耕地完善农村宅基地档案管理，开展宅基地基础信息调查，摸清宅基地数量、布局、利用状况和宅基地权利人、户籍等基础信息，整合国土三调和不动产确权登记数据，建立农村宅基地基础数据库。落实改革试点经费保障，做好闲置农房盘活扶持资金保障。贯彻落实《玉环市农民建房的“一件事”办事指南》，实行“村级初审、乡镇（街道）审批、市级备案”模式，落实乡镇人民政府（街道办事处）审批职责，做好农民建房审批和农村宅基地日常监督管理工作。

（二）完善农村集体经营性建设用地入市交易机制。推进集体建设用地基准地价制订工作，全面开展集体建设用地基准地价制定及分等定级工作，建立健全集体建设用地等级及价格监测机制，推进集体建设用地评价评估管理，为农村集体经营性建设用地入市提供依据。

（三）探索农村宅基地“三权分置”制度。探索农房使用权流转，落实农房使用权发证确权，进一步明确所有权、资格权、使用权。在落实宅基地集体所有权和保障宅基地农户资格权的基础上，允许农村宅基地所有权人或使用权人在自愿、不改变所有权性质、一户一宅、收益共享的基础上，经村集体同意流转或由村集体统一组织流转，流转方式为租赁、合营、合作建房等；其中，社会资本投资开发一次性买断宅基地使用经营权和房屋使用权的期限不得超过二十年，期满后可依约续期。在经营和使用期限内，确保村集体所有权人有优先收回权的前提下，经村集体所有权人同意后允许宅基地使用经营权再流转或按规定设计抵押权。

（四）探索农村宅基地片区组团或整镇整乡流通。在符合“一户一宅”的原则下，对符合建房条件且自愿放弃在原村建房的农民，可在本镇范围内或相邻村组成的“片区组团”范围内进行调剂并实行有偿使用，引导农民向“片区”中心集中居住。探索农民住房保障在不同区域“户有所居”的多种实现形式，对本村范围内有建房需求的农民，实行集中统建或多户联建方式落实“一户一宅”；在资格权人自愿的基础上，鼓励通过建设集体公寓等方式，保障资格权人“户有所居”。对规划的集中居住区，政府适当安排资金完善基础设施和公共服务设施。

（五）探索农村宅基地退出机制。在尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，坚持合理补偿、统筹推进原则，规范流转、承租行为。在退出机制上，要坚持农民自愿退出农房，并同步退出村集体经济组织成员享有的资格（涉及宅基地部分）。在补偿方式上，坚持以货币补偿为主，其他方式予以补充；在补偿程序上，坚持农户自愿申请、集体经济组织审核、乡镇人民政府审查、市级审批；在补偿资金来源上，坚持多方筹集、量力而行。对“一户多宅”等问题，区分不同情形分村进行试点。具体可采取以下措施：有合理原因的，采取有偿方式引导退出；违法违规占用的，根据实际情况依法处置。对闲置、废弃的宅基地，按照村集体经济组织主导、村民自愿、退出补偿的原则，并按照宜耕则耕、宜林则林、宜建则建的要求，鼓励村集体经济组织积极开展全域土地综合整治，统筹盘活，合理利用。暂不能利用的宅基地，由村集体经济组织进行收储。保证腾退的集体建设用地指标优先用于保障本地农民建房、乡村产业发展、农村公共设施和公益事业建设用地需求。

（六）探索农房历史遗留问题处置机制。建立健全农房历史遗留问题处置相关机制，特别是针对农房因历史遗留违建问题，在试点基础上探索对农房建筑超出面积20%以内的违建，按使用权落实，由村集体一次性收取使用权费后获取使用权证。对村集体收取使用权费收益，应用于发展集体产业、壮大集体经济，不得用于村民分红。

（七）探索农村宅基地执法机制。探索将农村宅基地执法权委托给综合行政执法机构和乡镇人民政府（街道办事），明确由综合行政执法机构（或乡镇人民政府（街道办事处））负责对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查和行政处罚，推进执法力量下沉到乡镇（街道）或实现“一支队伍”管执法。

五、实施步骤

（一）工作准备阶段（2021年10月－2021年12 月）。主动对接省农业农村厅、台州市农业农村局，组织相关部门、局科室负责人及专家座谈，结合实际科学编制农村宅基地制度改革试点方案，并报市政府同意。

（二）试点实施阶段（2022年1月－2022年11月）。根据创建方案，成立玉环市农村宅基地制度改革试点工作领导小组，明确试点乡镇试点村，落实改革措施，建立健全制度机制，全面推进改革试点工作。

（三）阶段总结推广（2022年11月－12月）总结试点工作经验，进一步健全各项制度机制，在全市范围开展改革试点工作。总结试点做法与成效，开展中期评估，完善经验做法。

（四）总结提高阶段（2023年7月）。对试点情况及时开展自查自评、补差补缺，完善资料档案，开展绩效评价，总结试点经验，为全省乃至全国农村宅基地改革提供“玉环样板”。

六、工作保障

（一）强化组织领导。成立市长为组长，市有关分管负责同志为副组长，发改、公安、财政、人社、自然资源、住建、农业农村、综合行政执法、金融等部门为成员的玉环市农村宅基地制度改革试点工作领导小组，负责试点工作的组织领导，协调解决有关重大事宜。领导小组办公室设在市农业农村和水利局，市农业农村和水利局局长兼任办公室主任，从市农业农村和水利局、自然资源和规划局、住建局等有关部门抽调专人集中办公，做好改革试点有关日常工作。

（二）强化协同配合。建立农村宅基地制度改革试点工作联席会议制度，适时召开部门联席会议，研究和会商试点工作中遇到的困难和问题。各成员单位要细化工作任务，做到各司其职，各负其责，通力协作，确保试点工作有效衔接、落实到位。

（三）强化宣传督查。坚持把宣传工作贯彻始终，进一步采取多渠道、多形式的宣传，营造更加浓厚的宣传氛围。着力增强镇村干部特别是村主职干部的风险意识和底线思维。将农村宅基地管理改革工作列入农村基层巡察、正风肃纪检查内容，严肃查处不作为、慢作为、乱作为和形式主义、官僚主义等问题，对相关人员严肃问责。

附件1

玉环市农村宅基地制度改革试点工作领导小组

组    长：杜年胜

副 组 长：应曙华 奚圣懂

成    员：陈长有（市委办）

阮挺峰（市府办）

蒋招林（市府办）

王志胜（市发改局）

罗朝辉（市公安局）

詹江鹏（市财政局）

潘立志（市人力社保局）

陈君钦（市自然资源规划局）

赵晓华（市住建规划局）

王海滨（市农业农村水利局）

王健龙（市综合行政执法局）

池宇志（市金融办）

领导小组在市农业农村水利局下设办公室，王海滨兼任办公室主任。

附件2

《玉环市农村宅基地管理改革试点方案》（送审稿）起草说明

现就《玉环市农村宅基地管理改革试点方案》（以下简称《试点方案》）（送审稿）起草情况说明如下：

一、起草背景

农村宅基地改革事关农民切身利益，事关农村社会稳定和发展大局，是深化农村改革的重要内容。伴随着经济社会的快速发展，玉环市农村建设用地资源紧张，部分农村存量宅基地及房屋资源利用不充分，“一户一宅”历史遗留问题难以解决等问题越发明显，现有宅基地管理制度离群众要求在许多方面不相适应。在坚守土地性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的基础上，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，放活宅基地和农民房屋使用权，加快实现强村富民、维护好农民权益，开展农村宅基地改革已势在必行。

二、起草过程

去年以来，我局在市府办牵头下，依据《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号）、《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）等文件，立足我市实际，做好《试点方案》起草工作。期间，市委办、市府办连续6次召开《试点方案》讨论会，市委副书记、分管副市长均亲自参加，邀请市委改革办、市自然资源规划局、市司法局等相关单位，同时多次征集乡镇、部门意见，前后修改达10多次后形成送审稿呈送市政府常务会议讨论。

三、主要内容

《试点方案》主要内容共分三个部分：

第一部分为总体目标。通过改革试点，进一步厘清农村宅基地所有权、资格权、使用权之间关系，明确各自权能，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局；同时建立闲置农房和宅基地盘活利用机制，激发农民参与的内生动力，破解“人的障碍”和“地的障碍”。

第二部分为工作任务。主要从七个方面开展改革工作。一是探索农村宅基地数字化管理。结合《玉环市农民建房“一件事”办事指南》，打造农村宅基地管理审批平台，建立农村宅基地基础数据库，同时整合国土三调和不动产确权登记数据，实现农村宅基地数据全域共享。二是探索农村宅基地“三权分置”制度。探索农房使用权流转，落实农房使用权发证确权，进一步明确所有权、资格权、使用权。其中使用权流转必须经村集体同意后流转或由村集体统一组织流转。为进一步吸引乡贤回归、发挥社会资本助力乡村振兴，我们将闲置农房的租赁主体放宽到有志于到农村发展的乡贤、能人等，对社会资本、个人等租赁主体通过村集体实施一次性租赁闲置农房且期限不超过二十年的，对租赁主体可以颁发农房租赁使用权证，期满后可优先续租，实现了村集体、农户、租赁主体多方共赢。三是探索农村宅基地片区组团或整镇整乡流通。在符合“一户一宅”的原则下，对符合建房条件且自愿放弃在原村建房的农民，可在本镇范围内或相邻村组成的“片区组团”范围内进行调剂并实行有偿使用，引导农民向“片区”中心集中居住，有利于逐步实现人口集聚和土地资源集约利用。对本村范围内有建房需求的农民，实行集中统建或多户联建方式落实“一户一宅”，同时鼓励通过建设集体公寓等方式保障“户有所居”。因公建项目、民生项目和乡村振兴项目建设安置需要，在符合“一户一宅”基础上，可以在全市范围内统筹实施。四是探索农村住房抵押贷款工作。在防范风险、权属清晰和保证农民有稳定住所前提下，探索赋予农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资功能，解决农民建房资金难题，拓宽农民创新创业融资渠道。五是探索农村宅基地退出机制。坚持在农民自愿的基础上有偿退出宅基地享受资格，并鼓励同步有偿退出村集体经济组织成员享有的资格，尽可能避免村集体与村民在后期建设和股份分红上的矛盾纠纷。对闲置、废弃的宅基地，鼓励村集体经济组织积极开展全域土地综合整治，统筹盘活，合理利用，优先用于保障本地农民建房、乡村产业发展、农村公共设施和公益事业建设用地需求。建立农村集体经营性建设用地入市交易机制，建立健全集体建设用地等级及价格监测机制，推进集体建设用地评价评估管理，为农村集体经营性建设用地入市提供依据。通过继承等法律途径拥有的农村宅基地，根据村庄规划要求，对不符合建房条件的继承人，在宅基地上符合“一户一宅”条件的，可按照“以地换地、以宅换宅”的形式实行置换处理。六是探索农房历史遗留问题处置机制。针对农房因历史遗留违建办证难问题，在试点基础上探索对农房建筑超出一定面积的违建，按使用权落实，在不动产权证上用虚线标注，由村集体一次性收取使用权费后可予以办理使用权证。对村集体收取使用权费收益，应用于发展集体产业、壮大集体经济，不得用于村民分红，不仅有利于解决农房因历史遗留问题导致办证难的问题，也有利于村级集体经济发展和农村的公平公正。鼓励村集体收回历史原因造成的“一户一宅”以外的农村宅基地和闲置农房，将在项目建设上予以优先支持并给予一定资金奖励，也可以享受市政府“一事一议”政策。七是探索农村宅基地执法机制。探索将农村宅基地执法权委托给综合行政执法机构和乡镇人民政府（街道办事），明确由综合行政执法机构（或乡镇人民政府（街道办事处））负责对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查和行政处罚，有利于实现“一支队伍”和宅基地下沉执法。

第三部分为工作保障。推进过程中，按照“1+X”的框架，即1个改革方案总揽，X个改革内容，搭配相关配套政策，确保改革工作一边推行一边总结一边完善。